境外工程項目商務部備案工作實務指南

                                         顧凱 賽尼爾法務管理   2025年01月16日 17:23 北京

   引言       

自2013年9月和10月習近平主席提出建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議（“一帶一路”）以來，我國已經與150多個國家、30多個國際組織簽署了230多份共建“一帶一路”的合作文件，我國對外承包工程發展也因此進入了新階段。據商務部統計，2013—2023年，我國對外承包工程新簽合同額2.6萬億美元，完成營業額1.7萬億美元，對帶動產品技術服務“走出去”、服務構建新發展格局等發揮了重要作用。

同時，當前對外承包工程的發展也面臨著復雜的外部環境。因此商務部在原《商務部辦公廳關于做好對外承包工程項目備案管理的通知》的基礎上統籌考慮后專門制定了《對外承包工程項目備案和立項管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），并于2024年7月1日起施行。這也意味著國家在對外承包工程規范管理方面有了明顯加強，企業應當做好相應的備案和立項工作，合法合規地開展對外承包工程業務，以避免處罰風險。鑒于立項僅適用于特定項目，故另撰文闡述，本文重點聚焦于備案的實務工作（除特別注明外，下文的工程項目是指“一般項目”）。       

一、哪些需要商務部備案     

 對于適用范圍，《管理辦法》在第二條作了規定，“本辦法適用的對外承包工程項目，是指中國境內注冊企業承包的境外建設工程項目，包括工程的咨詢、勘察、設計、監理、施工、采購安裝、運營維護等”。但在實際工作中可能仍會對具體哪些業務需要備案感到困惑，因此企業可從以下兩方面來判斷是否屬于需要備案的范圍。     

（一）是否直接基于境外工程項目產生       

需要備案的業務應當直接由境外工程產生，這里的“直接”首先是指企業開展的業務必須基于境外工程，而非其他類型業務事項；然后是該業務需與境外工程間存在原生關系，而非衍生關系。  

舉例來說，企業總承包工程建設項目（比如，承接阿爾及利亞化工廠的廢水處理EPC工程）就屬于基于境外工程；但企業開展單純的出口產品貿易業務（比如，向法國出口圣誕節裝飾品）就屬于其他類型業務，而不屬于基于境外工程。企業獨立負責工程項目的整段服務（比如，在境內其他公司完成廢水處理EPC工程驗收交付阿爾及利亞業主后，獨立向業主提供運營服務），就屬于存在原生關系；但企業給境內其他主體承包境外工程提供產品或服務（比如，為境內甲公司在法國的水利工程提供水泵）則就屬于存在衍生關系，而不屬于存在原生關系。      

（二）是否與境外工程項目有強相關性       

需要備案的業務應當與境外工程具有很強的關聯，通常屬于工程實施過程中的組成部分，或者工程實施前必要的評估或者工程投用后的運維工作。     

舉例來說，企業給境外主體的境外工程提供輔助服務（比如，為印度尼西亞公司的當地工程提供招標文件中文版的翻譯服務）、給境內其他主體就承包境外工程提供咨詢服務（比如，為境內乙公司提供工程所在地的法律風險評估服務）均不屬于具有強關聯性。

   二、如何進行商務部備案   

備案工作一般通過商務部“業務系統統一平臺”（https://www.mofcom.gov.cn/fzlm/swbywxttypta/）辦理，但根據《管理辦法》第十條規定，“企業認為不適宜通過業務系統填寫的事項，可以商商務主管部門另行提交紙質材料”。   

下面以合同簽訂為時間分割節點，具體闡述企業需要完成的工作。     

（一）合同簽訂前     

備案工作有一定的時間期限要求，因此很多工作需要提前安排處理。     

1.明確承包方式     

首先，需要明確承包工程項目的方式，是屬于“投標或者議標方式”還是除此之外的“其他方式”。因為這兩種方式的時間期限要求是不同的。       

對于投標或者議標方式，企業應當在對外投標或者議標前完成工程項目備案。在該情形下，企業負責備案工作的部門或者人員需要提前參與到投標議標工作中，獲取備案所需的必要信息，避免時間緊張和信息缺失而延誤備案。對于其他方式，企業應當在項目簽約前完成工程項目備案。在該情形下，時間上相對充裕一些，但備案所需信息是基本相同的。       

通常情況下，無論屬于上述何種方式，備案時除企業自身的基本工商登記信息外，還需要以下主要信息：   

      ①企業的建筑資質、設計咨詢資質和其他資質的情況 

②企業的備用金繳納狀態   

③企業近2-3年的境外主要業績、境外承建項目發生事故和勞務糾紛情況以及獎勵情況、處罰情況   

④境外工程項目的名稱、所在地、行業類別、預計合同額、項目內容、業主名稱、承攬方式以及項目資金來源   

⑤企業承包境外工程項目的方式、聯營體信息、預計外派人員數量、預計雇傭當地人員數量以及是否人民幣結算、是否出具銀行保函     

企業需要通過業務系統將上述信息填入《對外承包工程項目備案表》，打印并加蓋單位公章后掃描上傳至業務系統。     
    2.關注信息變動     

商務主管部門在收到《對外承包工程項目備案表》后3個工作日以內，通過業務系統告知企業備案結果。若備案審核通過的，企業在業務系統中便可查看到《對外承包工程項目備案回執》。需要注意的是，企業獲得《對外承包工程項目備案回執》之日起2年以內，未對外投標或者簽訂工程項目合同的，備案回執將自動失效。     

另外，備案回執載明的信息發生變動的，企業須在變動之日起30個工作日以內，通過業務系統填寫《對外承包工程項目備案變更表》，打印并加蓋單位公章后掃描上傳至業務系統。      

同時，還需要特別關注的，在工程項目投標或者議標結果公布后30個工作日內，企業須通過業務系統填報中標情況

  （圖一 合同簽訂前備案工作） 

（二）合同簽訂后     

    一旦完成合同簽訂，企業就需要30個工作日內通過業務系統填報簽約情況并填寫《對外承包工程項目報到登記表》，打印加蓋公章后掃描上傳業務系統，報送給中國駐工程項目所在國使（領）館或者代管館。后續，則需要根據施工進度填報相應信息。       

首先，在開工30個工作日內需要填報開工日期。     

其次，在工程項目實施期間的每年1月和7月，還需要通過業務系統填寫《對外承包工程項目半年情況報告表》。       

通常情況下，半年情況報告主要需要以下信息：

①項目進度、帶動對外承包出口物資金額、是否使用中國標準

②項目中方人員數量、當前在外人數、累計外派人數

③是否在項目實施中開展三方、多方合作

④是否將項目分包給國內企業

⑤當地采購設備、物資情況

⑥當地分包情況、雇傭當地人員情況

⑦上繳東道國稅費情況

接著，是容易被忽略的工作，企業在每月10日前需要按照《對外承包工程業務統計調查制度》《對外勞務合作業務統計調查制度》（自2022年1月1日起執行，執行期3年，后續結果還需關注官方通知）的規定，填報前一個月的統計資料。

通常情況下，需要統計報告期內的以下主要信息：

①新簽合同份數、新簽合同額、新增完成營業額、帶動出口額

②雇傭項目所在國勞務人員數量（變動情況及期末數據）

③雇傭第三國勞務人員數量（變動情況及期末數據）

④項目中方人員數量（變動情況及期末數據）

以上信息需要與《對外承包工程項目半年情況報告表》中的相關內容進行稽核，避免出現矛盾或者其他錯誤。

最后，在完工30個工作日內需要填報完工日期。如果在完工后，還有后續運營服務的，需要繼續填寫運營服務的進展情況。

 （圖二合同簽訂后備案工作）

三、商務部備案注意事項   

1.企業必須重視履行備案手續和按時填報工作，對于未按照規定執行的，《管理辦法》在第六章“法律責任”中規定了詳細的處罰措施，主要內容如下：

①企業未在對外投標或者議標、項目簽約前辦理備案并取得《備案回執》的，或者《備案回執》載明的信息發生變動但未按規定辦理信息變更的，商務主管部門可予以提醒、函詢，或者予以警告、通報批評，并責令改正；情節嚴重或者造成不良影響的，處2萬元以上5萬元以下的罰款，并可以對其主要負責人處5000元以上1萬元以下的罰款。

②企業通過隱瞞有關情況、提供不實信息或者虛假材料等手段申請工程項目備案的，商務主管部門除不予備案外，并可對其予以提醒、函詢，或者警告。如果通過前述手段取得《備案回執》的，商務主管部門除撤銷《備案回執》外，并可對其予以提醒、函詢，或者處2萬元以上5萬元以下的罰款；造成不良影響的，處5萬元以上10萬元以下的罰款，并可以對其主要負責人處5000元以上1萬元以下的罰款。

③企業偽造、涂改、出租、出借、轉讓《備案回執》的，商務主管部門可予以警告、通報批評或者處5萬元以上10萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2.在工程項目執行過程中，商務部還有一個“雙隨機、一公開”（隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，及時公開檢查情況和查處結果）的檢查，為了能夠妥善予以應對，企業平時需要留存好工程項目相關的過程資料文件和信息。

通常情況下，檢查會涉及以下主要內容：

①是否按規定辦理對外承包工程項目備案手續

②是否及時向駐外使（領）館報告

③是否按規定足額繳納備用金

④是否存在通過未依法取得許可或者有重大違法行為的中介機構招用外派人員、不按合同約定向外派人員提供工作條件和支付報酬等情況

⑤是否按規定及時在業務系統中報告工程項目開展情況、是否按統計制度要求報送統計月報

⑥是否有專門的安全管理機構和人員、制定突發事件應急預案、為外派人員購買境外人身意外傷害保險

⑦對外派人員進行安全防范教育和應急知識培訓、制定保護外派人員人身和財產安全方案并落實所需經費情況

3.在半年情況報告、每月統計資料報送中部分指標具有特定的含義。

①新簽合同份數：企業在報告期內所涉的境外工程項目下，簽訂的增補、減額、變更等協議的數量。在首個報告期內，還應包括最初的境外工程項目合同。

②新簽合同額：企業在報告期內簽訂的合法有效的境外工程項目合同的金額。與“新簽合同份數”相對應，只是本指標統計的金額。統計日期以合同文本規定的正式生效日期為準。報送時合同額以“萬美元”作為計算單位，合同以非美元計價的，若合同規定了對美元折算率，其新簽合同額按合同規定的折算率折合美元計算統計；若合同未規定對美元折算率，按所簽合同生效當日所在國家（地區）官方規定的合同計價貨幣對美元折算率的中間價折合美元計算統計。

③新增完成營業額：企業在報告期內完成的以貨幣形式表現的工作量。統計口徑以對外承包工程項目按企業編制并經現場監理工程師或項目總監審核簽字的工程進度證明等材料，并根據提交給業主據以結算項目款項或反映報告期項目工作量的有效憑證或單據為準。報送時營業額同樣以“萬美元”作為計算單位。

④帶動出口額：企業在報告期內通過簽訂、實施交通建設類、電力工程建設類項目帶動我國各種設備、材料出口總額。統計時可參考海關出口貨物報關單的金額。

⑤當地分包情況：企業在報告期內在項目所在地向當地其他主體進行分包的情況。一般需要有相應的協議等書面材料。

⑥當地采購設備、物資情況：企業在報告期內在項目所在地采購的直接用于工程項目的設備、物資。但不包括未直接用于工程項目的設備、物資（比如，因出差日常生活需要使用設備、物資）。上述指標的含義可能因時間和地點的不同而發生些許變化，具體可以向商務主管部門咨詢。中央企業總部（含整體上市的股份有限公司）可向商務部咨詢；其他地方企業和中央企業所屬企業可向企業注冊地所屬省級商務主管部門咨詢。

4.在境外工程項目的執行過程中，還需要注意我國的出口管制以及美國、歐盟的管制與制裁政策，進行相應的合規排查，避免發生合規方面的風險。

切實做好商務部備案工作，是一項非常重要的工作。企業在積極響應國家“走出去”戰略，開展境外工程項目承包業務的同時，也需關注政治、經濟以及合規等風險，避免產生不可控的糾紛和損失。

作者介紹：顧凱 （集團央企下屬企業總法律顧問，從事律師、法務工作近二十年，專注于工程項目、互聯網領域）

郵箱：Hzgukai@163.com 微信：HzCnKC